Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso
ex lege dall'Avvocatura generale dello Stato presso i cui uffici e'
domiciliato in Roma alla via dei Portoghesi n. 12, contro;
La Regione Veneto, in persona del Presidente della Giunta
regionale pro tempore, con sede in Palazzo Balbi - Dorsoduro, 3901,
30123 Venezia - per la declaratoria di illegittimita' costituzionale
degli articoli 1, commi 1 e 2, e 4 della legge regionale 16 luglio
2019, n. 25 pubblicata nel B.U.R n. 80 del 23 luglio 2019 recante:
«Norme per introdurre l'istituto della regolarizzazione degli
adempimenti o rimozione degli effetti nell'ambito dei procedimenti di
accertamento di violazioni di disposizioni che prevedono sanzioni
amministrative», come da delibera del Consiglio dei ministri in data
19 settembre 2019.
Nel B.U.R. Veneto n. 80 del 23 luglio 2019 e' stata pubblicata la
legge regionale 16 luglio 2019, n. 25 recante: «Norme per introdurre
l'istituto della regolarizzazione degli adempimenti o rimozione degli
effetti nell'ambito dei procedimenti di accertamento di violazioni di
disposizioni che prevedono sanzioni amministrative».
All'art. 1 («finalita' ed oggetto») la legge regionale dispone
che:
1. Nei procedimenti di accertamento per violazione di
disposizioni normative, sanzionate in via amministrativa, in materie
di competenza esclusiva della regione, nessun provvedimento
sanzionatorio puo' essere irrogato se prima non sia consentita la
regolarizzazione degli adempimenti o la rimozione degli effetti della
violazione da parte del soggetto interessato.
2. Ai fini di cui al comma 1 si provvede, secondo le modalita' e
nei termini definiti dalla Giunta regionale con propri provvedimenti
da assumere, sentita la competente commissione consiliare, entro e
non oltre novanta giorni dalla entrata in vigore della presente
legge, in relazione alla tipologia della violazione e agli
adempimenti che la regolarizzazione o la rimozione degli effetti
della violazione comportano; alla Giunta regionale compete altresi',
e con le stesse modalita', individuare le fattispecie per le quali
non e' possibile ricorrere alla regolarizzazione degli adempimenti o
rimozione degli effetti, attesa la non sanabilita' ad opera
dell'autore o dell'obbligato in solido degli effetti della azione od
omissione costituente la violazione sanzionata in via amministrativa.
3. In sede di accertamento delle violazioni individuate ai sensi
del comma 2, e' definito il termine per provvedere alla
regolarizzazione degli adempimenti o alla rimozione degli effetti.
4. La regolarizzazione degli adempimenti o rimozione degli
effetti non puo' essere reiterata per un comportamento che ne e' gia'
stato oggetto nei tre anni precedenti alla data dell'accertamento
della violazione.
5. Decorso inutilmente il termine come definito ai sensi del
comma 2 e' adottato il provvedimento sanzionatorio.
6. I comuni, le province e la Citta' metropolitana di Venezia,
nell'esercizio delle funzioni di vigilanza e di controllo ad essi
conferite dalla regione, si conformano alle disposizioni recate dalla
presente legge.
Il successivo art. 4 («Norma di abrogazione») dispone:
1. E' abrogato l'art. 2-bis della legge regionale 28 gennaio
1977, n. 10 come introdotto dal comma 1 dell'art. 1 della legge
regionale 11 marzo 2014, n. 10.
2. L'abrogazione dell'istituto della diffida amministrativa di
cui all'art. 2-bis della legge regionale 28 gennaio 1977, n. 10, come
introdotto dal comma 1 dell'art. 1 della legge regionale 11 marzo
2014, n. 10 decorre nei suoi effetti, per le diverse materie di cui
alla presente legge, dalla pubblicazione nel Bollettino Ufficiale
della Regione del Veneto del rispettivo provvedimento di cui all'art.
1.
Cio' premesso, ritiene il Presidente del Consiglio che le
disposizioni sopra riportate si pongano in contrasto con gli articoli
3, 25 e 97 Costituzione.
Propone pertanto questione di legittimita' costituzionale ai
sensi dell'art. 127, comma 1 Costituzione per i seguenti
Motivi
Con l'art. 1, comma 1 sopra riportato, la regione introduce il
principio secondo cui non puo' irrogarsi una sanzione amministrativa
senza avere consentito al trasgressore «la regolarizzazione degli
adempimenti o la rimozione degli effetti della violazione» entro un
certo termine, il che - in sostanza - impedirebbe la successiva
applicazione della sanzione.
Tale istituto «premiale» viene cosi' giustificato nella relazione
(1) alla proposta di legge regionale:
«l'iniziativa legislativa oggi in esame, [che] vuol essere il
segno della tradizionale attenzione e sensibilita' del legislatore
regionale del Veneto per il tema della semplificazione normativa ed
amministrativa, quale espressione della vicinanza alle problematiche
quotidiane dei rapporti fra cittadino e pubblica amministrazione.
Sotto il profilo piu' propriamente tecnico-giuridico, si ritiene di
poter osservare come la proposta in esame sia ascrivibile ad un
indirizzo, trasversale, di politica legislativa secondo il quale la
funzione di controllo deve evolvere da una funzione incentrata
sull'accertamento della mera conformita' formale alla prescrizione
normativa, ad una funzione tesa ad assicurare l'effettivo adempimento
sostanziale alle disposizioni poste a tutela degli interessi
pubblici; obbiettivo ritenuto conseguibile delineando l'esercizio
della funzione di controllo e la sua disciplina nella prospettiva,
secondo una logica collaborativa fra ente titolare delle funzioni di
accertamento e cittadino trasgressore, dell'effettiva tutela
dell'interesse pubblico di volta in volta perseguito. In estrema
sintesi il legislatore si propone per l'esercizio delle funzioni di
vigilanza e controllo a vario titolo di competenza del legislatore
regionale, di dettare una disciplina che privilegi un approccio
collaborativo mediante meccanismi di promozione dell'ottemperanza,
con i quali conseguire il corretto adempimento favorendo la
conformazione e ricorrendo, solo in via residuale, alla materiale
irrogazione della sanzione».
Tale essendo la portata della norma, il Presidente del Consiglio
ritiene che la stessa si ponga in contrasto con gli articoli 3, 25 e
97 Costituzione oltre che con la legge n. 689/1981 che detta la
disciplina generale in tema di sanzioni amministrative.
Il contrasto con l'art. 3 deriva dalla irragionevolezza della
norma, che nell'introdurre il sopra descritto istituto «premiale»,
viene ad incidere sulla stessa capacita' dissuasiva della sanzione.
E' evidente infatti che il cittadino nel momento in cui pone in
essere l'illecito sara' consapevole del fatto che la sanzione potra'
essere evitata semplicemente regolarizzando l'adempimento (posto in
essere in modo irregolare) ovvero rimuovendo gli effetti della
violazione nel termine che gli verra' assegnato.
In tal modo pero' viene totalmente meno l'efficacia deterrente
della sanzione.
In sostanza e' come se si introducesse una causa di non
punibilita' per l'autore di un furto che provvedesse alla tempestiva
restituzione del bene sottratto. Oppure, per restare nell'ambito
delle competenze regionali, se si consentisse di evitare la sanzione
per la cattura di specie non cacciabili, semplicemente eliminandone
gli effetti (liberando cioe' gli animali illecitamente catturati).
Appare quindi evidente come la disposizione introdotta, lungi
dall'avere «una funzione tesa ad assicurare l'effettivo adempimento
sostanziale alle disposizioni poste a tutela degli interessi
pubblici», viene a minare alla base il sistema sanzionatorio
introducendo una irragionevole esimente, subordinata al mero
ripristino della situazione anteriore.
D'altro canto, di ben altro tenore era l'istituto della diffida
amministrativa disciplinato dalla previgente disposizione contenuta
nell'art. 2-bis della legge regionale n. 10/1977 - abrogata dall'art.
4 della legge regionale n. 25/2019 - che cosi' recitava:
«1. Fatta salva la disciplina prevista in normative di
settore, ivi comprese quelle sulla sicurezza alimentare e sulla
tutela e sicurezza del lavoro, al fine di semplificare il
procedimento sanzionatorio e di instaurare un piu' proficuo rapporto
di collaborazione fra amministrazione, cittadini ed imprese, e'
introdotto, nei settori di cui al comma 2, l'istituto della diffida
amministrativa, in luogo dell'immediato accertamento della
violazione, qualora questa sia materialmente sanabile entro il
termine fissato dal comma 3.
2. La diffida amministrativa e' applicabile nell'ambito di
procedimenti sanzionatori disciplinati nei settori riguardanti il
commercio, la somministrazione di alimenti e bevande, l'esercizio di
attivita' di artigianato a contatto con il pubblico, il divieto di
fumo, nonche' nelle fattispecie sanzionatorie previste dai
regolamenti comunali.
3. La diffida amministrativa consiste in un invito rivolto
dall'accertatore al trasgressore e all'eventuale responsabile in
solido, a sanare la violazione. L'invito e' contenuto nel processo
verbale di accertamento redatto al termine degli atti di cui all'art.
13 della legge 24 novembre 1981, n. 689 «Modifiche al sistema
penale», notificato agli interessati ai sensi del successivo art. 14
e nel quale deve essere indicato il termine, non superiore ai dieci
giorni, entro cui uniformarsi alle prescrizioni.
4. La diffida amministrativa non e' rinnovabile, ne' prorogabile.
Essa non opera in caso di attivita' svolta senza autorizzazione,
licenza, concessione, permesso o nulla osta comunque denominato.
L'autore della violazione non puo' essere diffidato nuovamente per un
comportamento gia' oggetto di diffida nei cinque anni precedenti.
5. Gli enti competenti individuano, nell'ambito dei settori
indicati al comma 2, in quali procedimenti introdurre la diffida
amministrativa. La Giunta regionale monitora l'applicazione
dell'istituto della diffida amministrativa e puo' dettare specifiche
linee guida in materia».
Come si vede si trattava di una articolata disposizione, con un
preciso ambito di applicazione e che soprattutto si inseriva nella
fase antecedente l'accertamento dell'illecito («l'istituto della
diffida amministrativa, in luogo dell'immediato accertamento della
violazione, qualora questa sia materialmente sanabile entro il
termine fissato dal comma 3»).
Ne consegue la illegittimita' costituzionale anche dell'art. 4
che - insieme all'art. 1 - ha sostituito il precedente istituto della
diffida con la nuova (e piu' ampia) previsione.
Inoltre il comma 2 del citato art. 1, dispone che il nuovo
istituto, previsto per tutti i «procedimenti di accertamento per
violazione di disposizioni normative, sanzionate in via
amministrativa, in materie di competenza esclusiva della regione»,
non si applichi in talune fattispecie, la cui individuazione viene
rimessa ad un organo amministrativo (Giunta regionale).
Alla Giunta regionale viene infatti demandato «ai fini di cui al
comma 1»,
a) di stabilirne «modalita'» e i «termini» (cosi' l'art. 1,
comma 2);
b) di individuare «le fattispecie per le quali non e'
possibile ricorrere alla regolarizzazione degli adempimenti o
rimozione degli effetti, attesa la non sanabilita' ad opera
dell'autore o dell'obbligato in solido degli effetti della azione od
omissione costituente la violazione sanzionata in via
amministrativa».
Sembra di capire che dovrebbero essere esclusi dalla «esimente» i
casi in cui non si possano regolarizzare gli adempimenti ovvero non
si possano rimuovere gli effetti dell'illecito.
Seppure con tali eccezioni, la portata della norma introdotta dal
comma 1 appare tuttavia di assoluto rilievo per il suo ampio ambito
di applicazione.
Di certo l'avere attribuito ad una fonte inferiore alla legge
(provvedimento della Giunta regionale, sentita la competente
commissione consiliare), sia «le modalita' e i termini» di
applicazione della «esimente», sia la individuazione dei casi in cui
essa non debba operare, costituisce violazione del principio di
legalita' ex art. 25 Costituzione come costantemente interpretato
dalla Corte.
Si richiama al riguardo la recente sentenza 134/2019, nella quale
la Corte ha precisato quanto segue:
«[le] leggi regionali che prevedano mere sanzioni
amministrative, [le quali] ben possono rinviare - nel rispetto dei
meno stringenti principi desumibili dall'art. 23 Costituzione
(sentenza n. 115 del 2011) - anche ad atti sublegislativi ai fini
dell'integrazione del precetto (amministrativamente) sanzionato in
forza della stessa legge regionale.
3.2. - Cio' che, invece, anche le leggi regionali che
stabiliscono sanzioni amministrative debbono garantire ai propri
destinatari e' la conoscibilita' del precetto e la prevedibilita'
delle conseguenze sanzionatorie: requisiti questi ultimi che
condizionano la legittimita' costituzionale di tali leggi regionali,
al cospetto del diverso principio di determinatezza delle norme
sanzionatorie aventi carattere punitivo-afflittivo, desumibile
dall'art. 25, secondo comma, Costituzione.
Come questa Corte ha recentemente ribadito, tale principio "per
un verso, vuole evitare che, in contrasto con il principio della
divisione dei poteri, l'autorita' amministrativa o "il giudice
assumano un ruolo creativo, individuando, in luogo del legislatore, i
confini tra il lecito e l'illecito" (sentenza n. 327 del 2008; sul
punto anche ordinanza n. 24 del 2017); per un altro verso, non
diversamente dal principio d'irretroattivita', intende "garantire la
libera autodeterminazione individuale, permettendo al destinatario
della norma penale di apprezzare a priori le conseguenze
giuridico-penali della propria condotta" (ancora sentenza n. 327 del
2008)" (sentenza n. 121 del 2018). La sentenza da ultimo citata ha,
in particolare, rilevato che "il principio di legalita',
prevedibilita' e accessibilita' della condotta sanzionabile e della
sanzione aventi carattere punitivo-afflittivo, qualunque sia il nomen
ad essa attribuito dall'ordinamento ... non puo', ormai, non
considerarsi patrimonio derivato non soltanto dai principi
costituzionali, ma anche da quelli del diritto convenzionale e
sovranazionale europeo, in base ai quali e' illegittimo sanzionare
comportamenti posti in essere da soggetti che non siano stati messi
in condizione di "conoscere", in tutte le sue dimensioni tipizzate,
la illiceita' della condotta omissiva o commissiva concretamente
realizzata» (sentenza n. 121 del 2018).
Alla luce di tali principi appare evidente come, nel caso di
esame, non poteva il legislatore regionale concedere alla Giunta una
cosi' ampia discrezionalita' nel disciplinare il procedimento
irrogativo delle sanzioni amministrative e addirittura
nell'individuare i casi in cui puo' essere esclusa - mediante il
meccanismo della diffida al ripristino - la irrogazione stessa della
sanzione.
Non a caso anche di recente la Corte di Cassazione (Cass. 7
maggio 2018 n. 10893) ha richiamato al riguardo il suo precedente:
«[...] Cassazione n. 1696/2005 che, sempre facendo applicazione
del menzionato legge n. 689 del 1981, art. 1 inteso quale espressivo
di "principio generale dell'ordinamento" vincolante per l'esercizio
della potesta' legislativa regionale ai sensi dell'art. 117 Cost., ha
affermato che le regioni possono delineare fattispecie sanzionatorie
e fissare le relative pene amministrative solo con legge formale e
che lo spazio lasciato ai regolamenti deve essere circoscritto entro
i limiti derivanti dalla riserva assoluta di legge, nel senso che le
disposizioni regolamentari dovranno limitarsi ad enunciazioni di
carattere tecnico, o comunque tali da non incidere sulla
individuazione del disvalore del fatto e tanto meno sulla
determinazione della sanzione. Violano, pertanto, il principio di
legalita' le disposizioni regionali che demandino a norme
regolamentari il compito di definire gli ambiti della fattispecie
sanzionata, ovvero di specificare, rispetto a categorie di
fattispecie illecite, la misura della sanzione da irrogare.
Cio' che avrebbe potuto essere legittimamente attribuito alla
competenza della Giunta regionale, era dunque soltanto una disciplina
di dettaglio o meramente esecutiva della disciplina primaria
contenuta nella legge regionale.
Ma, come si e' visto, ben altro e' il potere che viene attribuito
alla Giunta regionale, essendosi limitato il legislatore regionale a
stabilire in via generale un principio (sostanzialmente la non
punibilita' in caso di commissione di illeciti amministrativi) per
tutti i "procedimenti di accertamento per violazione di disposizioni
normative, sanzionate in via amministrativa, in materie di competenza
esclusiva della regione".»
La normativa suesposta vieni a collidere, da ultimo, anche con
l'art. 97, comma 2 Costituzione («I pubblici uffici sono organizzati
secondo disposizioni di legge, in modo che siano assicurati il buon
andamento e la imparzialita' dell'amministrazione») essendo
innegabile il contrasto delle nuove disposizioni con i principi di
buon andamento dell'amministrazione, stante il rilievo che assume la
repressione degli illeciti amministrativi nell'ambito dell'attivita'
amministrativa ed i riflessi sulla sua efficacia che possono derivare
da meccanismi, come quello in esame, che eliminano o riducono in modo
rilevante l'efficacia deterrente delle norme istitutive
dell'illecito.
Da cio' la illegittimita' costituzionale delle disposizioni
regionali impugnate.
(1) Consultabile sul sito internet della Regione Veneto all'indirizzo
https://bur.regione.veneto.it/BurvServices/Pubblica/DettaglioLegg
e.aspx?id=399128